Efektivní kontrola samospráv

Kontrolu samospráv lze rozdělit na dvě základní složky dle postavení kontrolního orgánu vůči kontrolovanému subjektu - externí a interní.

Vnitřní kontrola samospráv je důležitým, avšak ne jediným, prvkem veřejné profesionální kontroly. Bohužel v současném systému místních samospráv nejsou dostatečně implementovány další prvky externí profesionální veřejné kontroly. Tento kontrolní prvek je v ČR reprezentován Nejvyšším kontrolním úřadem ČR (NKÚ). Samosprávy rovněž podléhají kontrole NKÚ, avšak pouze jde-li o hospodaření s prostředky státního rozpočtu nebo o hospodaření s prostředky vybíranými na základě zákona, s výjimkou prostředků vybíraných obcemi v jejich samostatné působnosti. Funkce vnitřní kontroly samospráv je nedostatečná, jelikož její výkon je podřízen vedení úřadu samosprávy, tudíž její nezávislost a objektivita potřebná pro efektivní výkon kontroly je problematická. Pro účinnější profesionální kontrolu je tedy nutné implementovat prvky nezávislosti. Např. na Slovensku byla rozšířena pravomoc slovenského NKÚ kontrolovat hospodaření obcí, měst a krajů. V jiných zemích např. ve Velké Británii nebo Nizozemí existuje formální povinnost kontroly samospráv externími auditory.

V ČR je vnější kontrola hospodaření samospráv řešena pomocí zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. Do 30. června každého roku jsou:

• obce jsou povinni požádat o přezkoumání nadřízený krajský úřad nebo oznámit přezkoumání auditorem či auditorskou společnost,
• kraje a hl. m. Praha jsou povinni požádat o přezkoumání Ministerstvo financí ČR.

Předmětem přezkoumání jsou údaje o ročním hospodaření územního celku, tvořící součást závěrečného účtu a to:

• plnění příjmů a výdajů rozpočtu včetně peněžních operací, týkajících se rozpočtových

prostředků,

• finanční operace, týkající se tvorby a použití peněžních fondů,
• náklady a výnosy podnikatelské činnosti územního celku,
• peněžní operace, týkající se sdružených prostředků vynakládaných na základě smlouvy mezi dvěma nebo více územními celky, anebo na základě smlouvy s jinými právnickými nebo fyzickými osobami,

finanční operace, týkající se cizích zdrojů ve smyslu právních předpisů o účetnictví,

• hospodaření a nakládání s prostředky poskytnutými z Národního fondu a s dalšími prostředky ze zahraničí poskytnutými na základě mezinárodních smluv,
• vyúčtování a vypořádání finančních vztahů ke státnímu rozpočtu, k rozpočtům krajů, k rozpočtům obcí, k jiným rozpočtům, ke státním fondům a k dalším osobám.
• nakládání a hospodaření s majetkem ve vlastnictví územního celku,
• nakládání a hospodaření s majetkem státu, s nímž hospodaří územní celek,
• zadávání a uskutečňování veřejných zakázek, s výjimkou úkonů a postupů přezkoumaných orgánem dohledu
• stav pohledávek a závazků a nakládání s nimi,
• ručení za závazky fyzických a právnických osob,
• zastavování movitých a nemovitých věcí ve prospěch třetích osob,
• zřizování věcných břemen k majetku územního celku

Výčet přezkoumávaných oblastí je velmi rozsáhlý, kdy bylo smyslem zákona provádět zevrubnou vnější kotrolu hospodaření samospráv. Ovšem informace o reálných kontrolních výstupech hospodaření jsou většinou nedostupné. Většina obcí navíc volí kontrolu nadřízeným krajským úřadem, který nemusí mít vždy dostatečné kapacity a odbornost provádět skutečnou věcnou kotrnolu nehledě na potenciální sníženou objektivitu nadřízeného krajského úřadu, např. při politické spřízněnosti reprezentace kraje a kontrolované obce.

Kdo bude hlídat hlídače? To bude patrně základní otázkou při nastavení vnitřní kontroly, jelikož vnitřní kontrolní mechanismy podléhají vedení úřadu, a nemusí tudíž být objektivní a nezávislé při kontrolní činnosti. Je potřeba zvýšit důvěryhodnost jejich fungování veřejným prezentováním jejich činnosti a výsledků. Na webových stránkách úřadu by měla být vytvořena část souhrnně mapující veškeré kontrolní aktivity týkající se fungování daného úřadu. Zde by měly být zveřejněny také externí audity, kontrolní zprávy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a všechny další možné relevantní informace, včetně vybraných právních předpisů upravujících kontrolu hospodaření a rozhodování samospráv. Tyto webové stránky musí ale obsahovat zejména všechny relevantní informace týkající se vnitřní kontroly. Vedle kontaktních údajů a personálního složení by zde měla být zveřejněna strategie a priority vnitřní kontroly, případně plán kontrol, respektive jeho zveřejnitelná část. Následovat musí přehled vykonané kontrolní činnosti a závěry kontrol, včetně všech zjištěných nedostatků. Jelikož tímto zjištěním nemá kontrola končit (naopak kontrola má sloužit zejména prevenci), je vždy hlavním výsledkem kontroly prověření, zda byla realizována opatření zamezující opakování zjištěných nedostatků.

Zvláštní pozornost by měla být věnována kontrole zadávání a realizace veřejných zakázek. V rámci kontrolního oddělení doporučujeme zřídit zvláštní pracoviště pro kontrolu zadávání veřejných zakázek, jež by mělo aktivně vstupovat do procesu přípravy, zadávání a realizace veřejných zakázek. Aktivní kontrola v systému veřejných zakázek by měla být organizačně a personálně oddělena na principu čínských zdí. Takové kontrolní pracoviště pro veřejné zakázky má mít ideálně formu mobilní kontrolní skupiny, tak jak ji vytvořil a provozuje Magistrát města Frankfurt nad Mohanem v Německu.

---

Po rozsáhlém korupčním skandálu na magistrátu města Frankfurt nad Mohanem byla v roce 1988 v odboru vnitřní kontroly vytvořena mobilní kontrolní skupina, určená k tomu, aby bez časových prodlev kontrolovala vypsání, předání i vyúčtování zakázek na stavební práce. Vedle zkušených úředníků jsou členy této skupiny také techničtí specialisté z oborů strojírenství, inženýrské i pozemní stavitelství či rozvodných sítí. Bez ohlášení, na způsob namátkové kontroly navštěvují a prověřují stavební práce na nejrůznějších zakázkách, bez vazby na výši ceny zakázky nebo kontrolní plány. Od svého vytvoření odhalila tato skupina řadu prohřešků, mimo jiné množství odvádění menšího množství pracovních úkonů, než stálo v zadání. Kontrolní skupina také realizovala na vybraných silnicích vrty a jejich výsledky nechala prověřit odborným institutem Vysoké školy technické. Obdobně kontrolovala také kvalitu tepelných izolací u pozemních staveb. Díky okamžitému kontrolování může navíc včas zjistit fingované položky v popisu zakázky, které byly v místě stavby už předpřipravené či které nebylo nutné provést a jejichž provedení je po dokončení stavby nemožné či jen velmi obtížné kontrolovat.

Nárazové kontroly, zejména v rizikových oblastech a v reakci na anonymní oznámení, jsou nutné, předpokládají ale zároveň schopnost kontrolora pozitivně ohodnotit a potvrdit kontrolovanému jeho dobrou práci, aby mu výkon kontroly dával také pocit bezpečí a zvyšoval motivaci.

Vedle zjištění jednotlivých případů, kdy práce nebyly realizovány v původně uvedeném rozsahu nebo dokonce vůbec, je mimořádně důležité preventivní psychologické působení této skupiny.

Příčiny korupčního skandálu ve Frankfurtu nad Mohanem a přijatá opatření jsou shrnuta v podrobnější studii.

Interním auditem rozumíme proces objektivního hodnocení činnosti organizace, který má za cíl zdokonalovat procesy a činnosti organizace. Pomáhá zejména zefektivnit řídící a kontrolní činnosti organizace včetně snižování rizik. Pokud má interní audit plnit svou funkci, nesmí být auditoři spojeni s kontrolovanými procesy. Interní audit jako celek by měl ideálně obsahovat pět typů auditů a měl by být vykonáván pravidelně, nejméně jednou každé dva roky:

• Finanční audit: ověřuje, zda údaje vykázané ve finančních, účetních a jiných výkazech orgánu věrně zobrazují majetek, zdroje jeho financování a hospodaření s ním.
• Systémový audit: prověřuje a hodnotí systémy zajištění příjmů orgánu veřejné správy, včetně vymáhání pohledávek, financování jeho činnosti a zajištění správy veřejných prostředků.
• Výkonnostní audit: zkoumá hospodárnost, efektivnost a účelnost operací i přiměřenost a účinnost vnitřního kontrolního systému.
• Protikorupční audit: audit korupčního prostředí analyzuje úřední procesy a agendy pro přítomnost korupčních rizik; tento audit je součástí tvorby protikorupční strategie a jeho pravidelné opakování má zajistit aktualizaci strategie dle potřeb.
• Personální audit: zkoumá, zda jsou všechny administrativní procesy dostatečně či naopak nadbytečně pokryty pracovními silami a zároveň zda jsou jednotliví pracovníci dostatečně vytížení či zda nejsou naopak přetížení, případně zda se nějaká práce nedubluje.

Samostatné protikorupční oddělení je samozřejmě přijatelné spíše pro větší města a kraje, zatímco menším samosprávám by měla stačit funkce jakéhosi protikorupčního styčného důstojníka, kdy je ustavena funkce protikorupčního specialisty v rámci starostovy kanceláře. Samostatné protikorupční oddělení je ideálně zřízeno jako nezávislé na ostatních odděleních/odborech (v úvahu připadá maximálně odbor legislativní či volených orgánů), zejména je nutno vyzdvihnout nezávislost na odboru vnitřní kontroly, který musí spadat do oblasti kontrolované protikorupčním oddělením.

Nezávislost a důvěryhodnost tohoto oddělení se odvíjí od toho, kdo je ustaven jeho řízením. Tato osoba musí splňovat vedle kritérií dostatečné kvalifikovanosti a zkušenosti právě požadavek osobní integrity, důvěryhodné osobní historie a prověřené, či alespoň nezklamané nezávislosti. Takové osobě, ačkoli jmenované vedením samosprávy, musí být ponechána plná volnost a odpovědnost za vybudování protikorupčního oddělení, za vytvoření strategie činnosti tohoto oddělení a samozřejmě zejména za výkon této činnosti. Celé toto oddělení stojí na řídící autoritě. Pokud jsou výsledky uspokojivé, nemůže vedení samosprávy tohoto člověka odvolat bez toho, aby vzniklo podezření na snahu zabránit efektivnímu protikorupčnímu vyšetřování. Práce tohoto oddělení musí být provázána s dalšími úseky úřadu, zejména s kontrolním oddělením, které má povinnost mu předat jakékoli podezření na korupci, stejně tak s oddělením pro veřejné zakázky nebo například s úřadem ombudsmana, pokud je zřízen. Protikorupční oddělení nemusí být velké, jeho základ může tvořit tři až pět lidí a oddělení může mít právo požádat o dočasné přidělení dalších osob například z legislativního či kontrolního odboru.

Protikorupční oddělení by mělo mít blízké styky s policií a státním zastupitelstvím, kterým předává své poznatky, pokud jsou trestněprávního charakteru, a s nimiž spolupracuje při vyšetřování. Zároveň je toto oddělení důležité při vytváření a aktualizaci protikorupční strategie samosprávy, neboť má k dispozici nejdůležitější informace a může vyhodnocovat stav korupce a korupční rizika na úřadě.

Popsaným způsobem fungují protikorupční oddělení německého hlavního města Berlín, kde je toto oddělení větší a zcela samostatné, či městské části Berlin-Spandau, jehož oddělení je, v rámci protikorupční strategie Spandau, menší a součástí legislativního odboru.