Protikorupční nástroje ve veřejných zakázkách

Cílem této kapitoly je uvést přehled protikorupčních nástrojů, které mohou v praxi účinně snižovat rizika korupčního jednání v procesu přípravy veřejného projektu, zadání a realizace veřejné zakázky. Vycházíme přitom z modelu korupčního vzorce na jehož základě směřují protikorupční opatření ke:

• omezení monopolu moci: vhodné rozdělení kompetencí v procesu veřejné zakázky
• omezení volnosti v rozhodování: implementace interních směrnic pro přípravu, zadávání a realizaci veřejné zakázky
• vymezení osobní odpovědnosti: jasně definované kompetence v procesu
• zvýšení transparentnosti procesu: účelné zveřejňování informací o klíčových fázích procesu

Protikorupční nástroje mohou být účelné pouze v případě, že jejich zavedení v praxi neohrozí efektivitu chodu úřadu, tzn. protikorupční opatření by neměly zvyšovat administrativní náročnost procesu. V takovém případě bude panovat k těmto inovacím odpor a pravděpodobně nebudou v praxi zavedena.

Systémem čínských zdí se nazývá rozdělení odpovědností za jednotlivé části procesu veřejné zakázky mezi navzájem nezávislá oddělení úřadu. V praxi tento systém zabraňuje tomu, aby celý proces zakázky měla pod kontrolou pouze jedna osoba či jeden odbor, počínaje přípravou technických podkladů a soutěžní dokumentace, přes vypsání soutěže a uzavření smlouvy až po kontrolu zhotovitele, proplácení faktur a převzetí zakázky. Pokud má celý tento proces na starosti jeden odbor (oddělení), nemůžeme – podle rčení „Příležitost dělá zloděje“ – očekávat, že zakázky nebudou zmanipulované.

Obr. Systém čínských zdí

Na kolik navzájem nezávislých částí bude celý proces veřejné zakázky rozdělen, by mělo záviset na velikosti samosprávy, respektive objemu zakázek. Pokud nepočítáme zcela malé obce, systém čínských zdí by měl oddělovat minimálně tři samostatná odbory:

1. odbor zabývající se věcnou přípravou a realizací zakázky (pod toto oddělení zakázka kompetenčně spadá, například odbor městského investora nebo městské zeleně),
2. odbor mající na starost vypsání a průběh soutěže a uzavření smlouvy (odbor veřejných zakázek)
3. odbor vykonávající nad celým procesem kontrolu, včetně kontroly vyúčtování (odbor vnitřní kontroly).

Tento model je ještě stále pružný a efektivní a přitom vytváří dostatečnou bariéru manipulaci se zakázkou. Samozřejmě čím větší město a větší objem zakázek, tím větší dělba kompetencí a odpovědností přichází v úvahu. Systém může být nastaven tak, že odbor veřejných zakázek, pokud nebude mít v kompetenci všechny zakázky daného úřadu, automaticky organizuje soutěže pro zakázky nad určitou hranici (např. 2 mil. Kč) a zakázky, u nichž dochází k odklonu od pravidla vypisovat standardní otevřenou soutěž. Třetím pilířem tohoto systému je nové pojetí kontroly zadávání veřejných zakázek. Kontrola musí být systémově zapojena do procesu veřejné zakázky a mnohem aktivnější a odborně kompetentnější, než jaký je v současnosti běžný standard.

Působení mandatářů: Jak již bylo zmíněno, zadavatel se může nechat v řízení zastupovat třetí osobou (nadatářem). I v tomto případě by měl být uplatněn systém činských zdí a mandatář by měl zadavatele zastupovat pouze v jedné z fázi zadání a realizace zakázky. Např. u technicky výjimečných projektů, na které nemá zadavatel odborné kapacity, může být povolána expertní firma pro přípravu zadávací dokumentace nebo pro výkon technického dozoru. Bohužel je běžnou praxí, že se zadavatel nechá zastupovat mandatářem ve všech fázích veřejné zakázky.

Terminologická poznámka: Úřady větších samospráv se dělí na odbory a dále na oddělení, zatímco úřady menších samospráv mají pouze oddělení. Když tedy mluvíme o samostatném oddělení veřejných zakázek, znamená to, že by toto oddělení mělo být nezávislé na odděleních/odborech, které jsou k jednotlivým zakázkám věcně příslušné. Takové oddělení by ideálně mělo být součástí legislativního odboru, v žádném případě například odboru městských investic. U menších samospráv je možné zřídit v rámci legislativního oddělení jakousi komisi pro udílení zakázek, plnící funkci samostatného oddělení větších samospráv. Existují samozřejmě i jiné varianty, vhodné je například zřízení Výboru zastupitelstva pro veřejné zakázky, který je složen i ze zástupců opozice (funguje například při Zastupitelstvu města Plzně).

Interní směrnice pro zadávání veřejných zakázek jsou spolu se zákonnou úpravou dalším důležitým nástrojem pro formální úpravu vztahů mezi zadavatelem a dodavatelem při zadávání veřejných zakázek. Obvykle slouží pro úpravu zadávání veřejných zakázek malého rozsahu, které nejsou regulovány zákonem a dále definují základní kompetence pro organizační zajištění zadávání zakázky u zadavatele.

Z hlediska požadavku na snížení korupčních rizik ve veřejných zakázkách lze pomocí zadávací směrnic formálně:

• omezit monopol moci: rozdělit kompetence v organizaci tak, aby se na procesu podílelo více organizačních článků (viz. systém čínských zdí). V tomto smyslu je vhodné organizační model rozšířit o prevenci hrozby svévolných politických zásahů do zadávacího procesu vhodným vymezením politických a administrativních kompetencí.
• omezit volnost v rozhodování: zejména stanovit závazné zadávací postupy, způsoby hodnocení, soutěžní lhůty, hodnotící kritéria, náležitostí dokumentů atp. pro zadávání veřejných zakázek malého rozsahu.
• posílit osobní odpovědnost: pomocí jasně definovaných osobních pravomocí a odpovědností v zadávacím a realizačním procesu veřejné zakázky, lze jasně určit viníka selhání.
• zajistit transparentnost veřejných zakázek: zejména v případě veřejných zakázek malého rozsahu definovat závazné informační povinnosti jako - způsoby zveřejňování, typy a rozsah informací, lhůty zveřejnění, doba archivace atp.¹⁾ Zveřejňování informací nad rámec zákona lze samozřejmě rozšířit i na veřejné zakázky zadávané dle zákona. Další možností jak zvýšit transparentnost spočívají v závazné preferenci otevřených výběrových řízení.

Principy vychází z obecných požadavků na protikorupční opatření v zadávání veřejných zakázek a dále jsou doplněny řešením specifickými problémů v českém prostředí, které vyplynuly z watchdogových zkušeností Oživení a jeho průzkumu v roce 2008. Oživením byly shrnuty do Vzorových Pravidel pro zadávání veřejných zakázek, které byly poskytnuty k volnému užití zadavatelům veřejných zakázek, kteří chtějí implementovat protikorupční nástroje.

---

Interní pravidla primárně upravují celkové zadávání VZ malého rozsahu ve všech fázích zadání a realizace zakázky, dále procesně a organizačně upravují zadávání podlimitních a nadlimitních veřejných zakázek. Tato pravidla jsou volně přístupná na internetu města.

Pravidla jsou závazná i pro ostatní městské organizace, které naplňují definici veřejného zadavatele dle zákona o veřejných zakázkách (např. příspěvkové organizace města).

Jsou jasně odděleny pravomoci a odpovědnosti za jednotlivé fáze procesu zadání zakázky: příprava zakázky → výběr dodavatele → kontrola realizace a ukončení.

Jsou jasně odděleny pravomoci a odpovědnosti politiků a úředníků za zadání a realizaci zakázky. Politici by neměli zásadně zasahovat do administrativní a technické přípravy, organizace soutěže a kontroly realizace zakázky.

Systém osobních odpovědností jasně formálně definuje odpovědnost konkrétních osob za řádné splnění každého kroku veřejné zakázky a je vymahatelný.

Je upraveno zastoupení zadavatele mandatářem nad rámec ZVZ, jeden mandatář může zadavatele zastupovat pouze v jedné ze tří základních fází veřejné zakázky (přípravě, organizaci soutěže nebo kontrole realizace).

Je upraven způsob hodnocení oprávněnosti i ceny víceprací při realizaci zakázky, vícepráce hodnotí zvláštní komise.

VZ malého rozsahu jsou rozděleny do jednotlivých skupin dle druhu (dodávky, služby a stavební práce) a dle výše jejich předpokládané hodnoty. Pro jednotlivé skupiny VZ malého rozsahu jsou definovány různé druhy řízení, s preferencí otevřeného řízení.

Jsou definovány základní náležitosti všech oficiálních dokumentů pro zadání a realizaci VZ malého rozsahu, přitom zadávací dokumentace obsahuje minimální náležitosti dle § 44 ZVZ.

Jsou jasně definované informační povinnosti zadavatele, tzn. rozsah a lhůty pro zveřejnění informací o všech veřejných zakázkách na internetu města formou přehledné informační databáze. Zveřejňují se informace o zadání, průběhu i výsledku všech zakázek.

Posílení transparentnosti v procesu veřejné zakázky umožňuje efektivní vnější dohled na regulérnost a hospodárnost veřejné zakázky. Odkrytí celého procesu automaticky znamená zvýšené transakční náklady na korupci hlavně díky rostoucím nákladům na její utajení. Transparentnost tak výrazně snižuje motivaci ke korupčnímu jednání. Zároveň více otevírá trh s veřejnými zakázkami větší konkurenci a obvykle vede k vyšší úspoře nákladů zadavatele.

Pod nástroji transparentnosti si lze za prvé představit obecné principy přehlednosti a jednoznačného výkladu, ať už v případě organizační struktury organizace, zadávacích pravidel, dokumentace k veřejné zakázce atp. Dále se jedná o praktické nástroje, kterými lze účelně a efektivně otevřít zadávací proces veřejné kontrole. Především s rozvojem IT technologií a internetu v současnosti význam těchto nástrojů pro zvýšení hospodárnosti a prevenci korupce roste, jelikož umožňují jednoduché poskytování a přijímání informací bez vysokých pořizovacích nákladů. Tyto elektronické nástroje lze použít dvěma základními způsoby. Předně slouží pro zveřejňování různých informací o veřejné zakázce, stále více jsou však používány také pro organizování celých výběrových řízení, soutěžení uchazečů a hodnocení nabídek.

Pravděpodobně nejúčinnější nástroj umožňující přehledné zveřejňování všech relevantních informací o veřejných zakázkách. Velmi důležitou funkcí je snadná orientace uživatele v databázi, zejména účelné třídění informací do jednotlivých skupin (např. vyhlášené, realizované a uzavřené zakázky) a dále funkce vyhledávaní např. dle data, názvu nebo IČ dodavatele, typu zakázky atp. Zde uvádíme několik příkladů dobré praxe databází veřejných zakázek z českých měst:

---

Plzeňská databáze ze všech uvedených příkladů funguje nejdelší dobu a je svým rozsahem zveřejňovaných informací v ČR ojedinělá.Nespornou výhodou databáze je, že obsahuje hned dvě aplikace: investiční záměry a veřejné zakázky.

• Investiční záměry: zde město zveřejňuje plánované (budoucí) výběrová řízení na veřejné zakázky, které obsahují předmět zakázky, plánované vyhlášení soutěže. Předběžným avízem si zadavatel připravuje „půdu“ pro co nejotevřenější soutěž potenciálních dodavatelů. Navíc aplikace obsahuje jednoduché dialogové okno pro projevení zájmu přihlásit se do soutěže. Zadavatel tak získává cennou zpětnou vazbu o pravděpodobném počtu budoucích uchazečů a může tomu uzpůsobit vlastní výběrové řízení (např. jaký typ řízení použije, aby zajistil dostatečnou konkurenci uchazečů). Díky zveřejňování investičních záměrů mají všichni potenciální uchazeči předem k dispozici stejné informace, čímž lze účinně bránit manipulaci ve výběrovém řízení formou přednostního poskytování informací preferované firmě.
• Veřejné zakázky: obsahuje všechny základní informace o vypsaných veřejných zakázkách (evidenční číslo, datum vyhlášení, předmět, způsob hodnocení - hodnotící kritéria, min., max. a vybraná cena dodání, vybraný dodavatel). Mimo to však lze také zjistit konečnou cenu zakázky, která může být vyšší než původně vysoutěžená částka, a důvod případného zvýšení ceny včetně stručného hodnocení dodavatele.

Originálním přínosem databáze je fakt, že její používání je rozšířeno na všechny příspěvkové organizace a obchodní společnosti v majetku města, nikoli pouze na magistrát. Veřejnost tak má velmi široký přehled o zakázkách všech veřejných organizací města.

---

Velký pokrok v transparentnosti výběrových řízení taktéž udělalo město Most, jehož databáze veřejných zakázek obsahuje všechny důležité informace nutné pro efektivní veřejnou kontrolu celého procesu. Jde zejména o informace o průběhu výběrového řízení (počet přihlášených firem a počet skutečně hodnocených) a výsledku celé veřejné zakázky včetně finální ceny a zdůvodnění případného navýšení. Město Most také plně implementovalo do svého systému používání elektronických aukcí a jako jedno z mála měst zveřejňuje své interní zadávací směrnice, které výrazně zpřehledňují zadávací procedury města pro potřeby podnikatlů i občanů.

---

Aplikace Zakázky pod lupou spuštěná v květnu 2009 obsahuje všechny základní informace o veřejných zakázkách v obdobném rozsahu jako plzeňská databáze. Výhodou pražské aplikace je přehledné třídění veřejných zakázek dle jejich stádia - vypsané, probíhající, ukončené, zrušené a taktéž možnost detailního vyhledávání a filtrování informací dle mnoha parametrů. Údaje o zakázkách obsahují také výsledné pořadí nabídek a složení hodnotící komise. Oproti předchozí aplikaci však ta pražská neobsahuje informace o konečné cenu zakázky, ale pouze cenu ve smlouvě. Největším mínusem databáze je její omezení pouze na zakázky zadávané magistrátem, nikoli všemi příspěvkovými organizacemi či akciovými společnostmi v majetku města. Přitom např. Dopravní podnik hl. m. Prahy je významným zadavatelem a měl by podléhat stejné veřejné kontrole jako úřad magistrátu. Dále databáze trpí drobnými technickými nedostatky, které zhoršují orientaci uživatelů. Není zcela jasné zda údaje o cenách jsou s/bez DPH a jednotlivé zakázky jsou řazeny dle evidenčního čísla, nikoli dle data vyhlášení. Nejnovější zakázky tak jsou až na konci seznamu.

---

Databáze města Semily dokazuje, že pro provoz databáze veřejných zakázek nejsou nutné vysoké investice a i relativně malá samospráva může bez problémů tento typ nástroje provozovat. Město Semily zveřejňuje na svém webu informace o veřejných zakázkách od roku 2007. Nynější verze databáze již umožňuje třídění zakázek podle jejich předmětu, předpoládané hodnoty či způsobu zadání. Na rozdíl od předešlých příkladů ja tato databáze v českých poměrech výjimečná tím, že obsahuje originální dokumenty typu: zadávací dokumentace, zpráva o posouzení a hodnocení nabídek, smlouva uzavřená s dodavatelem, díky kterým lze účinně kontrolovat celý zadávací proces.

---

Oživení pro potřeby měst a obcí vytvořilo Pilotní databázi veřejných zakázek v podobě jednoduché webové aplikace, kterou jakýkoli zadavatel veřejných zakázek může zdarma použít pro své potřeby. Pro snadnější pochopení a obsluhu databáze je k dispozici také Uživatelský manuál. Zdrojový kód aplikace je otevřený, tzn. že každý uživatel může aplikaci v případě potřeby upravit dle svých požadavků. Databáze kombinuje přístupy dobrých příkladů z praxe s protikorupčními principy a požadavky na maximální jednoduchost a snadnou obsluhu:

• rozlišuje zvlášť mezi investiční záměry a veřejnými zakázkami
• třídí informace o zakázkách dle jejich fáze na: aktuální, uzavřené a zrušené
• umožňuje načítat různé druhy diokumentů (*.doc, *.pdf, *.jpg atp.), např. zadávací dokumentace, hodnotící protokoly, smlouvy
• obsahuje databázi dodavatelů včetně jejich hodnocení
• obsahuje funkci zpětné vazby od uchazečů (projevení zájmu o investiční záměr, veřejnou zakázku a následné automatické rozesílání vyhlášení zakázky)

Databázi začalo pro své potřeby používat město Žatec

Nástroj umožňující celou veřejnou zakázku provést elektronickou cestou: od vyhlášení soutěže, přes zaslání nabídek až po vyhodnocení a výběr nejvhodnějšího dodavatele. Výhradní použití elektronické komunikace snižuje náklady na administraci, šetří čas, více otevírá veřejnou soutěž širšímu okruhu soutěžících a zamezuje snazší způsoby manipulace (např. obesílání stejného okruhu dodavatelů, přednostní poskytování informací). Výsledkem je efektivnější zadávací proces, díky větší konkurenci úspora veřejných výdajů a vyšší transparentnost procesu.

---

Elektronické tržiště Prahy 6 je ojedinělým příkladem dobré praxe pro elektronické zadávání veřejných zakázek. Slouží pro zadávání veřejných zakázek malého rozsahu do 2 mil. Kč a jeho provoz se řídí následujícími základními pravidly:

• subjekty které chtějí zasílat své nabídky do elektronického tržiště se musí nejprve zaregistrovat (zdarma) a zvolit kategorie zakázek, o kterých chtějí být informováni
• vyhlášené zakázky ve zvolené kategorii budou automaticky zasílány na zadaný email
• po přihlášení do systému je možné zadávat k jednotlivým zakázkám nabídky, ke každé zakázce je možné zadat pouze jednu nabídku; u každé zakázky je uvedeno vyhlášení a datum ukončení nabídek; nabídky je možné zadávat a případně i editovat pouze v tomto období
• v okamžiku vyhlášení výsledků bude všem zúčastněným rozeslán email s výsledky
• vyhlášené zakázky včetně uvedení vítězného dodavatele bude uvedeno na webových stránkách

Pro zvýšení transparentnosti doporučujeme dále uvádět pořadí hodnocených nabídek (alespoň první tři uchazeče) včetně ceny a dalších stanovených soutěžních kritérií.

---

Elektronické tržiště pro subjekty veřejné správy (GEM - Government electronic Marketplace) vzniklo v roce 2002 na základě usnesení vlády ČR č. 683. Zakládá povinnost pro všechny správce kapitol státního rozpočtu zadávat zakázky na obstarávání informačních a komunikačních technologií s předpokládanou hodnotou od 5 tis. do 2 mil. Kč bez DPH v rámci elektronického tržiště. Elektronické tržiště poskytují provozovatelé na základě udělené koncese. V průběhu let 2003 - 2009 bylo provozovatelem GEM postupně 7 subjektů, v současné době jsou to 2 provozovatelé - ECONOMY.CZ a B2B Centrum a. s. Původně mělo GEM v kompetenci Ministerstvo Informatiky, po jeho zrušení jeho kompetence přešli na Ministerstvo vnitra. V roce 2009 vládním usnesením č. 1184 přešlo řízení GEM do správy Ministerstva pro místní rozvoj ČR, které má na starost celou agendu elektronizace veřejných zakázek.

E-aukce jsou v ČR relativně novým elektronickým nástrojem pro zadávání veřejných zakázek. E-aukce jsou definovány zákonem o veřejných zakázkách v v §17, odst. c) Zákona jako „proces sloužící k hodnocení nabídek, v jehož rámci zadavatel používá elektronické nástroje umožňující předkládání nových snížených nabídkových cen, případně nových hodnot nabídek, a který současně umožňuje sestavit aktuální pořadí nabídek při použití automatických metod jejich hodnocení.“ Slouží tedy jako elektronický nástroj ve fázi hodnocení nabídek uchazečů dle předem daných hodnotících kritérií. Samozřejmě je lze používat pro všechny typy veřejných zakázek, od zakázek malého rozsahu po nadlimitní zakázky. E-aukce lze považovat za výhodné pro zadavatele i uchazeče jelikož:

• urychlují komunikaci mezi zadavatelem a uchazeči o zakázku
• zajišťují vyšší transparentnost zadávacího procesu
• standardizují zadávací proces a umožňují zpětnou kontrolu provedené soutěže
• zlepšují celkovou efektivitu zadávacího procesu
• otevírají soutěž vyššímu počtu uchazečů a tím zajišťují dokonalejší konkurenční prostředí s ekonomickými úsporami pro zadavatele

Díky e-aukcím lze v reálném čase plně využít principů otevřené podnikatelské soutěže s významným dopadem na finální výhodnost nabídky pro zadavatele, nehledě na nižší prostor pro manipulace nebo korupční tlaky při výběru dodavatele.

Výběrové řízení na svoz TKO ve městě Šaľa (SR)

Z porovnání jednoznačně vyplývá značný ekonomický přínos pro město, když pomocí e-aukce na výběr dodavatele služeb od r. 2009 uspořilo značné náklady na svoz TKO (cca. o 1/3 levnější na tunu) a přitom za nižší cenu došlo k rozšíření služeb (intenzita svozu, širší sortiment tříděných odpadů). Tento příklad ukazuje široké uplatnění e-aukcí i pro nákup velmi složitých služeb jako je nakládání s komunálním odpadem.