Protikorupční strategie

Protikorupční strategie představuje dlouhodobý, systémový a komplexní nástroj pro implementaci adekvátních protikoručních nástrojů, které pokrývají všechny potenciální korupčně riziková místa. Zkušenosti ukazují, že bez podrobně vypracované protikorupční strategie není možné úřad účinně ochránit před korupcí. Většinou se v praxi problémy s korupcí na úřadech řeší tzv.„vyhazováním shnilých jablek“ - personální obměnou funkcionářů, kteří byly podezření či usvědčeni z korupce, avšak bez dalších adekvátních systémových opatření. V takovém případě je velmi praděpodobné, že se nově příchozí stanou po nějaké době aktivními či pasivními účastníky dlouhodobě zaběhnutého korupčního systému. Proto by mělo vedení úřadu aktivně a preventivně reagovat svou protikorupční politikou na systémové chyby a mezery svého úřadu. Prvním krokem je vytvoření pracovní skupiny, jejímž úkolem je před zahájením vypracování vlastní strategie podrobněji dopracovat i metodiku vytváření této strategie. Inspirativní obecnou metodiku tvorby strategie, tzn. jaké aspekty a prvky by měla obsahovat, je např. Strategy Survival Guide strategikého útvaru premiéra Velké Británie.

Protikorupční strategie je důležitým strategickým dokumentem s patřičnou autoritou, ale nemá být zbraní proti úředníkům a nemá v podřízených bbudit strach a nedůvěru. Součástí tvorby a realizace protikorupční strategie je proces budování důvěry a zapojení celého úřadu do vytváření strategie: úřad se musí se strategií, respektive s myšlenkou boje proti korupci identifikovat. V případě, že je i dobře míněná strategie direktivně nařizována shora (top-down přístup), existuje velké riziko, že nebude podřízenými plně akceptována a v praxi nebude plně implementována, proto je dobré kombinovat oba přístupy při tvorbe strategie: top-down a bottom-up přístup. Totéž platí i ve vztahu k občanům samosprávy. Občané musí vědět, že se samospráva snaží eliminovat korupční chování. Boji proti korupci je vhodné vtisknout pozitivní tvář. Například město Vídeň svou protikorupční strategii pojmenovalo „Ethikmanagement“.

Jako další zdroje pro inspiraci a informace o protikorupčních strategií mohou sloužit příklady měst: Soulu a Berlína. Z českých případů lze uvést Magistrát hl. Prahy, který představil svoji protikorupční strategii.

Boj proti korupci má jednu základní podmínku: potřebuje podporu politického vedení. Bez ní nelze zaštit nejvyšší mocenskou autoritou koordinované a systémové prosazování všech klíčových oblastí boje proti korupci. Bez politického rozhodnutí se z takové strategie stanou jen různá polovičatá či nulová opatření. Politické vůle však má své meze a nelze ji svévolně uplatňovat při tvorbě a implementaci strategie. Protikorupční strategie je celistvý dokument, snažící se pro každou rizikovou oblast nalézt vhodnou konstelaci protikorupčních opatření. Opatření se musí vzájemně doplňovat a podporovat, nikdy nestačí zavést jedno. Proto ani politické vedení města nemůže do zpracované strategie zasahovat libovolně z důvodu, že nějaké navržené opatření se mu nelíbí.

Jestliže má protikorupční strategie dlouhodobě a komplexně působit je nutné ji tvořit co nejblíže vrcholu mocenské hierarchie, aby se zde mohli stýkat požadavky a nedostatky jednotlivých oblastí veřejné správy na úřadu. V případě samosprávy je to pozice hejtmana, primátora nebo starosty. Přímo pod ním by měla fungovat pracovní skupina složená se zástupců klíčových odborů na úřadě, zástupců vedení města a externí odborníci akademického, neziskového i komerčního sektoru (např. z hospodářské komory). Přizvaní odborníci by měli být za svou práci honorováni, aby se jí skutečně a odpovědně věnovali. Mlčenlivost členů pracovní skupiny o její činnosti ba neměla být absolutní, ale pouze pro konkrétní dokumenty či výsledky analýz. Činnost skupiny by měla být řízena jednou osobou, nejlépe vrcholným politikem, který má protikorupční strategii v kompetenci a nese za její vytvoření i naplnění odpovědnost. Jmenovaný zkušený a odborně zdatný koordinátor pak který zajišťuje úzký kontakt skupiny s politickým vedením a je odpovědný za hladký organizační chod skupiny.

Jedná o podrobné dopracování metodiky vytvoření protikorupční strategie, včetně její komunikační části. Je nutné si uvědomit, že existují různé cílové skupiny (zaměstnanci samosprávy, média, občané, firmy ucházející se o zakázky apod.), kterým musí být protikorupční strategie a jednotlivá opatření různým způsobem představena.

Harmonogram činností by měl obsahovat tři období cílů – krátkodobé (do půl roku), střednědobé (do jednoho roku) a dlouhodobé (víceletý horizont):

1. Tzv. Entry Point (vstupní bod) má být skutečným startem boje proti korupci. Proto vedle založení a veřejného představení pracovní skupiny a veřejného deklarování nulové tolerance ke korupci je potřeba zavést okamžitá „izolovaná“ protikorupční opatření. V této cca. půlroční fázi se realizují kroky 1 až 4 - dopracuje se metodika, vytvoří se mapa korupčních rizik v úřadu včetně sysntézy výsledků a volby priorit.
2. Hlavním střednědobým cílem je vytvoření detailní protikorupční strategie, její schválení a představení. Vedle toho se pokračuje v implemeentaci dalších protikorupčních opatření podle návrhů pracovní skupiny. Protikorupční aktivity nesmí ztratit dech, musí jich stále běžet vícero zároveň. Vytvoření strategie by nemělo trvat déle než rok.
3. Dlouhodobým cílem je realizace protikorupční strategie, která by neměla počítat s delším než dvouletým harmonogramem od doby jejího schválení. Součástí strategie je každoroční vyhodnocení její realizace a následná aktualizace. Aktualizovat strategii znamená ovšem aktualizovat mapu rizik a audit korupčního potenciálu jednotlivých úředních procesů a agend. Aktualizace je proto spíše postupné přecházení z oblastí již pokrytých protikorupčními opatřeními na oblasti zatím nepokryté, které na začátku nebyly vybrány mezi priority. Takto nastavená strategie sama zaručuje nezvratnost procesu své realizace.

Hloubkovou analýzou úřadu konečně začíná skutečné vytváření protikorupční strategie. V podstatě žádnou oblast úřadu nemůžeme pokládat za prostou rizika korupčního chování. Abychom však postupovali při boji proti korupci efektivně, musíme znát ty oblasti, které jsou nejvíce ohroženy a zařadit je tak mezi prioritní. K tomu slouží analýza, která se skládá z několika výzkumů, z nichž ta hlavní část pracuje s informacemi zevnitř úřadu a doplňková část s informacemi zvenčí.

1. Strukturované rozhovory se zaměstnanci Odborně sestavené a relativně obsáhlé dotazníky, které vybraní zaměstnanci úřadu zodpoví, obsahují otázky typu: Jaké vidíte korupční příležitosti na úřadu / na vašem oddělení? Jaká protikorupční opatření navrhujete zavést na úřadu / na vašem oddělení? Byl jste někdy informován o korupci? V jaké souvislosti? Byl jste někdy osobně vystaven korupčnímu nátlaku? Jaké jsou podle vašeho názoru motivy lidí, kteří jsou náchylní ke korupci? Atd. Rozhovorem by měl projít celý vyšší a střední management úřadu. Zpracované výsledky rozhovoru poskytují skutečný pohled zevnitř úřadu na vlastní problém korupce, ukazují správné či chybné postupy i míru motivace a ochoty s korupcí něco dělat. Výsledky rozhovoru doplňují „objektivně“ zpracovanou mapu rizik o „subjektivní“ pohled a mohou zároveň být inspirací při hledání vhodných protikorupčních nástrojů.
2. Vytvoření risk-map Míru rizika jednotlivých pracovišť úřadu stanovíme pomocí dvou tabulek s tzv. semaforovým hodnocením (převzato z protikorupční strategie Magistrátu města Vídně). V první tabulce se hodnotami nízké (N-zelená) / střední (S-žlutá) / vysoké (V-červená) riziko hodnotí systémové příčiny rizika korupce. Mezi tyto příčiny patří např. častý styk s veřejností, dlouhodobé kontakty s dodavateli, volnost v rozhodování o použití prostředků, dlouhá délka rozhodovacího procesu, nízká míra vnější kontroly apod.

Druhá tabulka hodnotí podle stejných kritérií (nízké / střední / vysoké riziko korupce) jednotlivé oblasti úřední činnosti: nakládání s odpady, vydávání řidičských průkazů, nákup kancelářského materiálu, stavební investice města, územní plánování, vnitřní kontrola, udílení grantů atd.

Propojením výsledků obou hodnotících tabulek získáme žebříček pracovišť úřadu podle míry rizika korupce.

1. Analýza stížností a podnětů občanů: Stížnosti a podněty, jež se nashromáždily na úřadě za posledních např. pět let, jsou významným zdrojem informací o tom, jak „přátelsky“ pracují jednotlivá oddělení přicházející do styku s veřejností. Z analýzy stížností ale není možné dělat jednoznačné závěry (např. neexistence stížností na činnost konkrétního oddělení udělující zvláštní povolení může indikovat i propracovaný korupční systém).
2. Analýza médií: V jakých souvislostech s naším úřadem se mluvilo v médiích o korupci?
3. Strukturované rozhovory s vybranými představiteli významných skupin občanů (neziskových organizací, stavebních firem apod.)
4. Anonymní anketa mezi občany samosprávy

Shrnutím a propojením informací z těchto čtyř zdrojů získáme mapu nežádoucích projevů úřadu navenek.

Ačkoli je pravděpodobné, že pro vypracování protikorupční strategie je hodnotnější analýza informací zevnitř (mapa rizik), je důležité mít stále na mysli, že úřad je primárně službou občanům a na jejich poptávku proto musí reagovat. Při definování nejvíce ohrožených oblastí, respektive při sestavování priorit je proto nutné brát v úvahu i mapu nežádoucích projevů navenek, neboť občané nesmějí získat pocit, že se protikorupční strategie zaobírá nepodstatnými oblastmi fungování samosprávy, ale že naopak odráží jejich požadavky.

Oblasti, které riziková analýza označila za nejrizikovější, korupci nejvíce náchylné a které byly zvoleny jako priority do protikorupční strategie, projdou hloubkovým auditem. Zatímco mapa rizik vycházela z hodnocení jednotlivých oblastí podle obecných kritérií, audit by měl zodpovědět, proč, jak a v čem toto ohrožení korupcí přesně spočívá.

Vypracování auditu je možné zadat odborné auditorské firmě, ale provést jej by měla být schopna i pracovní skupina. Audit vyhodnocuje rozhodovací procesy a hledá v nich slabá místa (nejasná odpovědnost, slabá kontrola, chybějící lhůty, netransparentnost, tj. zpětná nepřezkoumatelnost postupů atd.).

Zároveň může proběhnout analýza subjektivních příčin a motivů, které v daných oblastech mohou vést ke korupčního jednání.

Nalezená slabá místa v jednotlivých rozhodovacích procesech je potřeba pokrýt vhodnými protikorupčními opatřeními. Dostupná opatření se vybírají podle následujících kritérií: realizovatelnost, efektivita, nákladnost. Zvolené nástroje a opatření musí v rámci zkoumané oblasti tvořit kompaktní celek, tedy pokrýt všechna významná rizika, jinak se mohou zcela minout účinkem.

Mezi nejdůležitější protikorupční opatření patří vzdělávání úředníků. Proto je nezbytné vytvořit systém vzdělávání zaměstnanců v problematice korupce, zvyšování jejich citlivosti na korupční projevy a celkového zapojování do protikorupční, či spíše bezkorupční atmosféry. Zde je třeba si dát pozor na vytváření atmosféry strachu, naopak důležitým nástrojem je pozitivní hodnocení a určitá shovívavost v případě drobných pochybení.

V rámci vzdělávání je vhodné důkladně seznámit úředníky s indikátory korupčního chování, podle nichž mohou pojmout oprávněné podezření a toto sdělit na příslušném místě úřadu.

Protikorupční strategie je závazný strategický dokument. Musí být logicky strukturovaný a obsahovat celou cestu vytváření strategie. Některé části jsou samozřejmě neveřejné (např. mapa rizik by neměla ukázat úředníkům v méně rizikových oblastech, že na ně nebude kladen důraz).

Nejpodstatnější částí strategie je přehled navržených opatření s harmonogramem (fázování). Musí také obsahovat kontrolní mechanismy implementace strategie a stanovit odpovědnosti za realizaci opatření. Jako strategický dokument by měla být přijata zastupitelstvem a zveřejněna.